2016年8月24日 星期三

長照只靠調增遺贈稅,穩定財源在哪裡?!

普及照顧政策聯盟聲明稿2016.08.24


根據今日(8/24)報載,許璋瑤、林萬億政務委員對媒體表示,規劃中的長照財源將只靠調整遺產贈與稅,而暫不考慮增加營業稅。

普及照顧政策聯盟表示,根據103年衛福部的推估,我國長照需求的預算規模約為每年604億,扣除當時長照保險預估的現金給付,每年長照預算規模為500億左右。以目前國家的財政狀況,如欲以稅收制辦理長照服務,在不增加稅收的情況下,已難以籌措財源。新政府上台後,呼應民間團體的主張,因應人口急速老化,著手為長照調整稅制,這一點普及照顧聯盟表示肯定。不過,對於稅制調整的內容,本聯盟有以下意見:

加徵遺產贈與稅投入長照,具有社會正當性。現行遺產贈與稅經2009年大幅調降至單一稅率10%,並不符合社會正義。行政院規劃調增此稅的稅率做長照服務之用,值得肯定。不過,遺贈稅為機會稅,本質上並非穩定的稅源,並不足以單獨支撐長照經費。

過去本聯盟曾提議微調加值型營業稅(消費稅)0.5%,除考慮稽徵成本較低、稅額穩定且足以支應現階段長照需求之外,也因為我國現行營業稅稅率5%,相較於鄰近國家(日本8%,韓國10%,新加坡7%)均屬偏低,更遠低於OECD國家的平均消費稅率(2012年平均18.7%。其次,根據本聯盟的推估,微調消費稅0.5%對一般家庭的負擔,比起之前規劃的長照保險保費為低,並非如部分論者所稱的消費稅是「對窮人課稅」。此外,微調0.5%對於物價影響有限。不過很遺憾的是,新政府並未規劃調整營業稅。

普及照顧政策聯盟指出,只調增遺贈稅作為長照的財源規劃,雖具有社會正義的象徵意涵,但卻是不穩定且不足,不免令人質疑,到底長照穩定的財源在哪裡,新政府找到了嗎?

台灣將於2年後邁入高齡(aged)社會,65歲以上老人人口超過總人口14%,10年後(115年)成為超高齡(super-aged)社會,老人人口超過20%。人口老化導致的長照需求,是無法迴避的問題。而建構普及、優質且具有可近性的長照服務體系,最基本的前提就是財源要適足且穩定。以目前國家的財政情況,不加稅恐怕無法支應席捲而來的銀髮浪潮。


普及照顧政策聯盟提醒,國人應體認,天下沒有白吃的午餐,今日不加稅做長照,明日恐將面對缺服務、缺照顧、缺人力的老齡社會!而新政府也要負起責任,勇於為長照規劃穩定且充足的財源。

2015年11月29日 星期日

只見財團笑,不見老人哭──反對壽險業經營長照

只見財團笑,不見老人哭──反對壽險業經營長照
聯合記者會新聞稿

立法院財政委員會將於1130122兩天審查《保險法》修正案。其中,行政院版《保險法》第146-5條修正案若通過,將使原受《保險法》限制而不得經營長期照顧服務的壽險業者,取得長期照顧服務機構的實質經營權。

我們對此表達強烈抗議,並請立法院各黨團及委員,堅決反對此案通過,替全台灣保戶權益及民眾老年生活品質把關



說明如下:

台灣社會快速高齡化,壽險業者視民眾老年失能為一片藍海,近年不斷遊說政府放寬法規限制,允許壽險業投資並經營長期照顧服務。若法規放寬,壽險業者可以連賺好幾手:一邊賣商業保單給民眾、一邊開設服務機構向失能者收取服務費用、一邊爭取公共資源投注,保證私人獲利。

然而,政府推動壽險業經營長照,將會製造嚴重的道德風險,壽險業者的藍海恐成台灣老人的苦海。

原因在於,平價、優質之長期照顧服務屬勞力密集的低利潤事業:既然各種多元的長期照顧服務,回應的是日常基本需求,收費就不能太高,否則民眾無力負擔;既然是照顧失能者,人命關天,服務人力與勞動成本省不得,以免影響服務品質。

偏偏壽險業者狹其龐大資金,是為賺取利潤而來,意不在提供平價、優質的服務。因為,保險資金大多來自保戶繳交的保費,應優先使用於支應保戶的不時之需,壽險業者若要拿這些資金另做投資,有義務盡其所能「追求利潤」、「趨避虧損風險」,否則將影響保戶權益。因此「利字當頭」是保險資金無可迴避的本質,而這個本質與「不把擴大利潤當唯一的優先考量,而是盡力在可調度的成本內,提供優質長照服務」的原則相違背。

可以想見,若政府允許壽險業者一邊賣長照保單、一邊投資經營長照服務,將產生極為不合理的矛盾現象:既然長照服務是低利潤、易虧損的事業,壽險業者為了避開虧損風險,就必須在投資經營長照服務時,苛扣人力成本、降低服務品質,犧牲服務使用者的權益;當保戶失能後,被壽險業者送到自己投資經營的長照機構,恐怕會發現,自己繳了一輩子保費,最後享用的服務竟東扣西扣、毫無保障。

壽險業兼營保險與長照服務,還有其他犧牲民眾權益、擴大獲利的操作空間:若被保險人的失能狀況,讓壽險業者承擔過重的給付義務,業者便可在服務端提供品質差的服務,讓被保險人儘快離開;若被保險人的失能狀況穩定,壽險業者給付義務不重,留住被保險人又能帶來穩定的政府補助,則業者在服務端便沒有動機提供健康促進、減緩失能的服務。

這些弊端若發生,政府與家屬恐怕難以監督,因為需他人照顧的長輩,很可能因失智或失能,無法判斷或反應服務品質之優劣。

壽險業者為確保獲利,甚至可能施壓政府,要求放寬價格收費及服務品質相關法規,導致需要照顧的民眾,不是財務負擔沈重,就是必須忍受惡劣的照顧品質。一旦民眾所需的長照服務,因壽險業龐大資金介入,被分成「高級服務」與「低級服務」兩端,社會不公只會隨高齡化日益擴大,基層勞工、女性、原住民及各弱勢族群的老年生活首當其衝。而壓低勞動成本的結果,也將難以留住長期照顧人才,人力短缺的問題無法改善。

長此以往,台灣長照服務體系特色終將變成:服務人員低薪、收費昂貴、為降低管理成本而大型化機構化、失去以人為本的服務精神、只針對容易照顧的經濟優勢者提供服務、避收照顧成本高的服務使用者(甚至包括照顧成本高的經濟優勢者)。目前以非營利組織經營、朝向社區化的服務模式,將受到極大的衝擊,勢必使得在地老化的良善服務體系遙遙無期,弱勢、優勢階層將同蒙其害。

最後,我們還必須指出:政府修法讓壽險業者經營長照服務,是明顯的圖利保險業之舉,公然放任壽險業者利用長照服務拉保險。這在高齡化時代,將產生滾雪球作用,讓資金過度匯集於保險業,毫無公平正義可言。



儘管民間團體站在民眾權益與社會公平的立場,不斷提出質疑與批評,政府仍積極為壽險業「錢」進長照護航搭橋

一、     金管會多次修訂《保險業資金辦理專案運用公共及社會福利事業投資管理辦法》,逐次放寬壽險業投資長期照顧服務之額度限制;

二、     金管會又於今年8月在《人身保險商品審查應注意事項》增訂一整章「實物給付型保險商品」,讓原本只能給付現金的壽險業者,未來也能給付實際服務;

三、     在《長照服務法》通過之後,金管會持續施壓衛生福利部,訂定配套法規時不得限制壽險業者投資、經營各項長期照顧服務。

而今行政院又直接提出《保險法》修正案,讓壽險業者可直接取得長期照顧服務之經營權,可說完全不顧民眾權益、罔顧社會公平,只求圖利壽險財團。



台灣未來數十年將經歷快速高齡化趨勢,各項長期照顧服務勢將成為人民基本需求。政府本應推出完善的長期照顧政策,使服務收費平價、優質,並尋求、篩選、支持合適的服務者,讓民眾年老不便時有所依靠。

可惜政府執政將近八年,完善的照顧服務體系仍不見蹤影,長照人力留不住,迫使民眾大量依靠家屬、外籍看護的血汗照顧,政府竟不思突破,只想到壽險業者利益對此我們再次嚴正抗議並邀請立院各黨團及各位立委共同為人民權益把關,堅決反對通過行政院版《保險法》第146-5條修正案


附件:行政院版《保險法》修正案──第146-5
修正條文
現行條文
說明
第一百四十六條之五 保險業資金辦理專案運用、公共及社會福利事業投資應申請主管機關核准;其申請核准應具備之文件、程序、運用或投資之範圍、限額及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。
前項資金運用方式為投資公司股票時,其投資之條件及比率,不受第一百四十六條之一第一項第三款規定之限制。
第一項資金之運用,準用第一百四十六條之一第三項及第四項規定。但辦理公共及社會福利事業投資者,不在此限。
第一百四十六條之五 保險業資金辦理專案運用、公共及社會福利事業投資應申請主管機關核准;其申請核准應具備之文件、程序、運用或投資之範圍、限額及其他應遵行事項之辦法,由主管機關定之。
前項資金運用方式為投資公司股票時,準用第一百四十六條之一第三項及第四項規定;其投資之條件及比率,不受第一百四十六條之一第一項第三款規定之限制。
一、第一項未修正。
二、現行第二項分列為第二項及第三項。為引導保險業資金投入公共及社會福利事業,並考量現行公共及社會福利事業多要求投資者應成立特殊目的公司專門負責該投資個案之營運,而該特殊目的公司多非屬公開發行公司,保險業應有一定之監督管理能力,以利其落實資金運用相關風險管理機制,爰增訂第三項但書,以放寬保險業資金辦理公共及社會福利事業投資時,不受第一百四十六條之一第三項及第四項關於行使表決權及擔任被投資公司董事、監察人,以及指派人員獲聘為被投資公司經理人等限制。



出席名單:
尤美女/立法委員
劉毓秀/普及照顧政策聯盟召集人
王  品/台北大學社工系助理教授
吳玉琴/老人福利推動聯盟秘書長
覃玉蓉/婦女新知基金會政策部主任
何碧珍/台灣全國婦女聯合會代表
湯麗玉/台灣失智症協會秘書長

2015年7月27日 星期一

勞動部變「失業部」?!— 輕度失能用外勞 弱勢女性沒工作

勞動部變「失業部」?!—
輕度失能用外勞 弱勢女性沒工作

普及照顧政策聯盟聲明稿20150728

日前(7/9)勞動部已完成放寬85歲以上輕度失能開放外籍看護工修正案預告,雖社會多有反對意見,並認為將嚴重影響本國從事照顧工作之女性就業,然而勞動部似乎不為所動,仍執意開放。普及照顧政策聯盟及一百多位從事照顧與家事服務的中高齡女性今日(7/28)於勞動部前陳情,呼籲勞動部對此政策懸崖勒馬,留一份養家活口的工作給弱勢女性!

勞動部默許外籍看護工從事非法業務

普照政策聯盟指出,過去外籍看護工的申請對象仍謹守「有嚴重依賴照護需要」的失能老人,而此次則大舉放寬至極輕度的85歲老人,政策一旦開放,看護工實質上將成為24小時的「家庭幫傭」。依目前勞動部公告之「外國人從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十一款工作資格及審查標準第二十二條修正草案」,勞動部所稱的「輕度失能」指的是巴氏量表有一項未滿分,亦即85歲以上只要在上下樓梯、行走等項目上功能較弱,即具備申請資格。
如此低度的照顧需求,需要看護的時間不多,由此可以推知,此政策將大開方便門,誘導眾多家庭藉此名義雇用外勞從事看顧幼兒、家庭雜務等工作,使外籍看護工成為實質的家庭幫傭。外籍幫傭應否引進?各界對此素有疑慮,認為會嚴重影響本國基層女性就業,因此目前政策上多所限制,且規定雇主所需繳交之就業安定費,外籍幫傭為外籍看護之2.5倍。然此本次法規修正,藉開放外籍看護工之名,行「放任雇用外籍幫傭」之實,至為可議。

對於上述疑慮,勞動部聲稱將加強查察,各界無須憂慮。此說純屬口惠,並無實施的可能。滿街外勞趴趴走溜狗、抱小孩、拎雜物,證明阿帕契案絕非特例。勞動部對此現象如何辯駁?又還有什麼公信力去保證進一步放寬不會使情況惡化?

外籍看護工幫傭化,本土弱勢女性喝西北風

進一步分析顯示,目前從事照顧老人、家事服務或家庭托育的女性勞工,多屬中高齡者。以台北市社區服務人員職業工會為例,會員皆為居家服務員、家事服務員與保母等二度就業的女性勞工,其中50歲以上者佔七成,45歲以上者佔九成。多數會員是家計的主要負擔者,甚至是唯一負擔者,一旦工作被替代、收入不穩定,一家老小生活即刻陷入困境。而現實上,多數從事家事或照顧的女性,因為年齡與其他條件的限制,已難以透過任何職業訓練,轉職至其他行業而仍可賺取一家溫飽的收入。行政院主計總處102年「人力運用調查」結果顯示,45-64歲之中高齡失業者,尋職時所遭遇之最大障礙就是「年齡限制」,占52%

根據勞動部對照顧服務員的調查分析,有「51全體受訪者認為『放寬85歲以上輕度失能者聘僱外籍看護工會影響工作機會』,其中以『有從事照顧服務工作』者比率58較高」。且「目前從事照顧服務工作者,對『放寬85歲以上輕度失能者聘僱外籍看護工會影響工作機會』政策看法,以『自行接案』者、『曾遭遇因照顧對象轉換其他資源或方式有影響收入』者認為會受影響比率達74以上」。在在顯示輕度失能開放外勞確實衝擊本國中高齡弱勢女性就業與現有照顧人力的工作機會,勞動部不應睜著眼睛說瞎話!

除了中高齡婦女之外,另有為數不少的女性,包括小孩未滿12歲的單親,和家中有失能長輩者,為了兼顧家中老小的照顧,而從事這類工時較為彈性的工作。這些工作待遇高於一般打工,讓弱勢女性勞工得以賺取足以養家的收入,可以說是社會留給背負著家計重擔的眾多底層女性的唯一庇護所;以一個脫離職場多年的女性而言,無論過去學歷、經歷如何,現實上有彈性的工作多是時薪工,一小時120元的薪資幾乎不可能養家。目前不論是經由NPO的協助就業、社區鄰里的互相介紹或小型公司的訓練推介,眾多的弱勢女性正在從事照顧或家事雜務的工作,然而勞動部對此類工作的從業人數、工作所得等等毫無所悉,就輕率推出新政策,完全輕忽此政策將斷絕眾多弱勢女性的生路,使她們及其家人陷入「貧賤家庭百事哀」的人間煉獄。「政策殺人」,莫此為甚!

輕度得到24小時照顧,重度變成沒人顧?

另一個值得注意現象是,兩年前外籍看護工引進資格放寬至中度失能80歲以上者,即已導致仲介與外勞挑案,而開始出現失能程度較重者等候時間較久、外勞不願久待等情況。一旦輕度失能也開放之後,恐將出現輕度失能者排擠重度失能者的後果,反而使最需要照顧的人成為向隅者。可見勞動部的開放外勞政策根本邏輯矛盾,顧此失彼、顧『輕』失『重』。

勞動部新政策斷絕長照制度生路,衛福部輕鬆卸責

勞動部表示,此政策是「為回應85歲以上輕度失能者預防照顧之需要」。然而,讓輕度失能者接受一對一的二十四小時服務,容易取代其現有能力,導致高齡者身心狀態快速退化,遑論欲達到「預防照顧」之功能。其次,何種照顧方式得以達成預防照顧之目的,本是衛福部之職權,勞動部此舉除有越俎代庖之虞,恐將進一步衝擊衛福部所欲建制之整體長照與預防照顧措施,導致後者全盤崩毀。

以現行長照服務體系來說,本政策衝擊最大的是日間照顧、居家服務,尤以居家服務首當其衝。依衛福部2014年底統計,目前從事居家服務的照顧服務員共有7,675人,其中女性有7,089人,共服務43,584人(個案)。其中輕度失能者大約佔1/385歲者以上者約為1/4,因此可推估一旦開放85歲輕度失能老人申請外勞,現有的服務案件將少掉近4,000個服務使用者。服務個案量減少則服務總時數將隨之減少,以時薪計薪之居家照顧服務員收入也將減少,恐導致原已招募困難的居家服務職場現有人力嚴重流失。再者,輕度失能個案一旦流失,對於照顧服務員而言,案件減少又多僅剩中重度案件,交通奔波與體力負擔加重之下,恐將進一步促使其離開長照領域,造成已經不足的長照人力更加不足。

台灣的人口老化速度世界第一,已使得長照制度的建立刻不容緩。5月甫通過長照服務法,預計兩年後上路,此外,行政院版長照保險法草案已送進立法院,衛福部信誓旦旦力推下半年通過。然而,台灣長照的癥結基本上就是人力與財源的問題,其中人力無法速成,困難度遠較財源為大。而在長照的領域裡,沒有人力,幾乎就等同沒有服務。政策、法規制訂得再好,沒有人力則都將流於空話。然而,勞動部開放輕度用外勞政策足以讓長照體系既有之照服員流失,新增人力不願加入長照領域,進一步也將使長照服務法所要推動的社區型長照服務長不出來。沒人力、沒服務,長照保險何需急著立法?甚至,何需開辦?如果連輕度失能都開放可聘外籍看護工,等於宣告台灣未來不會有長照服務制度,正式進入「長照=外勞」時代!政府所規畫的長照保險,根本就是「繳保費,領外勞」!亦即,85歲輕度失能開放外勞,將一舉突破了長久以來以「中重度失能+嚴重照顧依賴」的外籍看護工引進限制,未來勢必嚴重影響台灣長照人力與制度的建立。衛福部必須出來說清楚、講明白,到底長照雙法是玩真的還是玩假的?!

普及照顧政策聯盟的訴求:

一、反對開放輕度失能老人申請外籍看護工。引進外籍家庭看護工政策應以嚴重照顧依賴為要件。
二、勞動部應謹慎評估本次修法對於從事家事服務、清潔、照顧、保母等工作之本土基層女性勞工之就業衝擊與影響。
三、輕度失能老人之長照服務應由衛福部主責,勞動部政策不應介入長照服務的實質內容,否則會形成政府整合的大漏洞,貽害甚鉅。

四、勞動部應針對此修正案召開聽證會,充分討論並廣徵各方意見,不應不顧社會質疑聲浪,持續黑箱作業。

2015年5月18日 星期一

新通過的長服法應儘速修法,內建穩定財源

新通過的長服法應儘速修法,內建穩定財源

普及照顧政策聯盟針對立院通過無財源規劃的長服法之聲明20150515


立法院在今日(5/15)以強硬表決之方式,三讀通過無財源規劃的長期照顧服務法。普及照顧政策聯盟對此不負責任的立法行為感到非常遺憾,同時對於台灣長照的未來十分憂心。

我國的長照制度,自2008年辦理「長照十年計畫」至今,皆由行政院採核定計畫的方式進行,簡言之,即是以「核定計畫+收」的方式辦理長照服務。然而,長照十年計畫屢有預算常編列不足,動用第二預備金的情況,加上政府財務困窘,預算規模有限(104年預算數為48.67,已是預算最高之一年),長照服務始終無法普及,以致個別家庭遇有長照需求只能自立救濟。

民間團體原本期望,透過長照服務法的制訂,能將預算不足、服務無法普及以及缺乏社區式服務的現況,財源、服務、人力一次到位予以解決。然而,本次三讀通過的長服法,除了老人福利法、身心障礙者權益保障法、護理人員法等法規整合與機構、人員資格管理之外,並未指定財源,令人遺憾。普照聯盟指出,這樣的長服法,不僅如同二手拼裝車,而且沒有汽油開不動,可知無法解決民眾現在遭遇的長照困境。

至於本次爭議焦點的第15條規定,雖將基金規模由原本的590億元,增加至120億元,平均每年僅24億元,相較於衛福部推估的長照經費(一年至少600億元),到底能有什麼作用,令人十分懷疑。對民眾而言,最需要的是提高居家照顧的時數,以及改善照顧員的勞動條件,亦即調整服務費用等相關補助──這些都無著落。整個長照服務本身所需要的經費,最終還是只能回到公務預算,而在國家財政困窘、國債爆表的情況下,能擠出多少經費用於長照,政府、立委都沒有保證,民眾恐怕只能繼續自力救濟!

但這不意味應於此時推出長保法。如果在嚴重欠缺服務與人力的現況下,勉強端出長保法,必然導致一方面人民擠領「現金給付」,另一方面護理之家等醫療照護機構(依據新法將劃歸長照體系)藉機把長保當提款機,以致大大推高整體經費規模,並使整套體系落入「無服務→領現金→服務發展不出來→一直領現金」+「護理之家等醫療照護機構藉長照給付+健保給付進行無效醫療」的惡性循環不僅將重蹈德國長保制度的覆轍(德國長保於1995年上路,由於欠缺服務而設計了「現金給付」的項目,導致二十年來領現金者的比例始終高達八成!成為德國社會長程發展的一項瓶頸),而且可預見將一併拖垮我國的全民健保,違反永續社會與世代正義原則,使年輕人所預見的「長保將是另一個錢坑」噩夢成真。

有鑑於此,普及照顧政策聯盟不斷提醒,現階段我國長照的唯一出路是「以微調稅制籌措財源」。然而,今日表決的結果顯示,多數立法委員,以及主管機關衛福部,選擇對長照財源困境視而不見!

儘管如此,普及照顧聯盟仍然懷抱希望,在此呼籲國人、立院及政院主管機關理解:現階段不適合逕行實施長照保險,國人應體認以「微調稅制」公平分擔長照經費與加速建置長照服務的必要性,立院與政院則應儘速修法,將充足、穩定的長照服務財源內建於長服法條文中。



普及照護政策聯盟由以下團體組成:
老人福利推動聯盟
台灣婦女團體全國聯合會
台灣女人連線
婦女新知基金會
台灣勞工陣線
居家服務策略聯盟
彭婉如文教基金會

2015年5月13日 星期三

長服法畫餅充飢,長照變「無照」

長服法畫餅充飢,長照變「無照」
普及照顧政策聯盟針對長照財源的建言20150512

針對長照制度,行政院採取「長保法+長服法」二合一設計,但長保法千呼萬喚出不來,執政黨轉而強求單單通過長服法,以向社會交代。日前朝野兩大黨針對長照服務法(下稱「長服法」)立法進度延滯,競相指責。根據媒體報導,執政黨已對外表示,今日(5/12)如協商未果,則將於15日進行表決。普及照顧政策聯盟主張,我國長照面臨嚴重欠缺人力與服務的窘境,亟待國家建立周全制度,唯有先規畫穩定的財源規劃,才可能解決目前的困境,進而發展充分的服務量能,以因應幾年後嚴峻的高齡化浪潮。
然而,目前立院朝野兩黨以及主管機關衛福部,不斷將焦點放在政黨間政治惡鬥,或誰卡誰,或者僅僅是為「起碼可交待」的政績而求儘速通過,都已經模糊掉爭議的重點,即:政院版長服法草案欠缺充分、穩定的財源規劃,將使台灣陷入「長照變無照」的窘境

「長保法+長服法」難兄難弟,進退維谷
行政院規劃採取「長照服務法+長照保險法」二合一設計:以長服法處理長照的服務與人力,以長照保險提供長照服務的財源。兩者缺一不可。然而,政院多年來的努力證明,此二合一模式是錯誤的設計。
長照保險法草案目前仍卡在行政院。卡住的原因其實也是「錢」的問題,長保法原訂2016年開辦,草案中規定政府應承擔36%長保經費,2016年為217億,但國家財政困窘,行政院已確定編不出這筆經費。不僅如此,財政部於四月初立法院衛環委員會針對長照保險的專案報告中,針對衛福部關於長照保險規劃,包括政府負擔下限、家屬支持性服務、安全準備下限及長照保險保費計收方式等多有批評,並直指衛福部將長保與健保一致作法「並未妥適」。其次是,工商團體也無法接受雇主六成的分攤比例。在「政府負擔不起、雇主不願多負擔、人民難以負擔高保費」的現況下,長照保險的推動僵局難解。
從服務的一面來看,一樣困難重重。「十年長照」政策實施七年以來,一共培訓了10萬名照顧服務員,其中僅有2萬人從事照顧服務,其餘八成流失不知去向;相對而言,以照顧失能者名義聘僱的外籍看護工,則達22萬人之多。這顯示長照系統嚴重欠缺服務。
由於欠缺服務,政院版長保規畫無法效法效果較優的日、韓制度,而只得採取德國模式,規劃提供「現金給付」,以發放少量現金的方式因應向隅者的需求。可以預知,一方面這些領現金的失能者,並無法買到所需的服務,另一方面,將使我國長照步入德國模式的覆轍,使服務量能始終發展不出來(德國長保自1985年上路以來,領取現金的人數始終在八成上下!)
「長保法」與「長服法」這對難兄難弟,負責籌錢的長保法自己卡在錢關出不來!而即使出得來,也將陷長照制度於不義,讓服務發展不出來!由此可見「長保法+長服法」的設計,在現況下是行不通的。

缺財源的長服法,將使長照變「無照」
    我國的長照制度,自開辦至今,皆由行政院採核定計畫的方式進行,除早期的試辦計畫外,目前則有長照十年計畫以及長照服務網計畫。然而,為什麼至今長照仍陷入欠人力、欠服務的困境?除政策執行的問題外,預算不足是很重要的因素。長照十年開辦至今,幾乎年年預算編列不足,必須動用第二預備金,而近兩年是預算編列最高的年度,預算也不過40餘億,形成長照制度發展的致命瓶頸。
   針對此困境,政院原本希望以長保法籌措充足財源。如今長保法難產,千呼萬喚出不來,執政黨宣稱將於周五單就長服法逕行表決。
    如此一來,長照經費將僅剩長服法第15條所規定的長照發展基金。此基金規模為90億元,為期僅5年,其目的在於「促進長照相關資源之發展」。至於此90億元基金的財源,主要為菸品健康福利捐。此財源規劃不僅不穩定,更凸顯了政府在長照的建置上只能靠民眾「不戒煙」,十分荒謬。
缺了難兄長保法的難弟長服法,僅有區區90億元、為期5年的長照發展基金,且用途並不包括提供照顧服務所需的經費(後者規畫由長保法涵蓋),額度遠低於目前嚴重不足的每年40億元,可知將使我國長照空轉,變成「無照」!

長服法內建財源,才是負責任的作法
預算法第九十一條規定,法律案大幅增加歲出者,應指明彌補資金之來源,必要時,並應同時提案修正其他法律。
這條法律的精神值得國人深思。它指示一項基本法則:法律或政策設計,應將人民需求和國家資源做平衡考量,務求做到縝密周全、環環相扣,才能可長可久。可惜政界長久習於濫開芭樂票,以致讓國政長期陷入空轉。
長照所需要經費龐大,無疑應屬「大幅增加歲出」之法律案,自應同時指明資金來源,並同步進行必要的修法。如前所述,已知長保法在短、中期內並無可行性,本聯盟集思廣益,認為陳節如委員所提長服法草案第十五條版本為現階段的可行策略。茲說明如下:

(一)遺產及贈與稅降稅過鉅,有違公平正義,適度調整有助於抒解社會不滿。
2009年遺產及贈與稅由最高邊際稅率50%,降至單一稅率10%。當時財政部主張,調降遺贈稅有助於台商資金回流、擴大稅基,而「提昇納稅依從度及資本運用效率」。然而,大幅調降稅率之後,回流的資金並未用於生產性的投資,而是大舉投入房地產,數年間台灣房市飆漲,讓人民苦不堪言,特別是年輕世代。此外,遺產稅及贈與稅為高所得者方可能被課徵稅目,屬於「富人稅」的性質,遺產稅及贈與稅加徵百分之十撥充長照基金,有助於實現社會公平,符合當今舉世各國提高富人稅之趨勢。
其次,2009年遺產及贈與稅修正,同時提高免稅額,由700萬提高為1200萬,一般人遺產受扣稅的可能性已大為降低。根據財政部統計,徵稅案件約為3%,亦即,97%遺產稅申報案件為免徵遺產稅,可見遺產稅是極少數人的富人稅。

年度
遺產稅申報案件
徵稅案件
徵稅比例
100
110,214
3440
3.1%
101
123,854
4040
3.2
102
124,979
4837
3.8%
資料來源:財政部財政統計年報

(二)微調加值型營業稅(消費稅),提供穩定長照財源,對民眾負擔影響有限。
指定加值型營業稅作為長照的財源,主要原因有二:一是我國現行營業稅稅率相較於世界其他國家均屬偏低。例如其中一般稅額營業人稅率僅5%,低於鄰近各國營業稅(日本8%,韓國10%,新加坡7%),更遠低於OECD國家的平均消費稅率(2012年平均18.7%);二是加徵加值型營業稅稽徵成本較低,且稅源穩定。因此,雖一般認為調漲加值型營業稅可能引起物價上漲,然普及照顧政策聯盟主張,由於人口老化長照需求孔急,且國家財政困窘,加值型營業稅微調0.5%對物價影響應相當有限。


()加值型營業稅加徵0.5%,民眾低於繳長保費
依據衛福部的規劃,長保費約為健保費的1/5。因此推估調漲加值型營業稅與繳交長保保費對一般民眾的負擔。就加值型營業稅調漲0.5%之後,以主計總處可支配所得五分位以及消費支出等資料作為推估的依據,一般民眾,即中間組(第三級),每戶每年可支配所得823,937元,加值型營業稅調漲0.5%之後,全年負擔增加3,408元。如果開徵長照保險,一對夫妻若育有一名未成年子女,長保費每年約負擔4,188元,較調整加值型營業稅模式多780元;而若育有二名未成年子女,則長保費每年約5,472元,差距增加至2,064元。
從推估數據可見,對於一般民眾而言,開辦長照保險的保費負擔,反而高於調整加值型營業稅。更有甚者,對於子女數越多的家庭,如採用長照保險制度,負擔將越重。此外,依據衛福部的規劃,長照保險保費計算將依照健保的規定,因此,除了一般的保費之外,同時規劃有補充保費。如此一來,長照保險的保險費將遠高於上述的費用,同時全民健保目前被批評的制度不公平之處,將複製至長照保險當中,使得新上路的制度難以避免不公平正義的爭議。因此,採加徵加值型營業稅0.5%作為長照財源,應較具可行性及社會公平性。

(四)加徵遺贈稅10%以及0.5%加值型營業稅,財源穩定嗎?足夠建置長照服務體系嗎?
依目前的規劃推估兩類指定稅源的規模,我國營業稅一般稅額(加值型營業稅),過去三年分別為20112,812億元,20122,791億元,20133,002億元。而遺產及贈與稅自2009129修正以來,於20092013年間,平均每年扣除特殊個案之每年稅收,為246.6億元。據此推估,加值型營業稅調升0.5%約可多出270億至300億元稅收,而遺產及贈與稅由現行的單一稅率10%,調高至20%,增加之10%每年可增加約246億元。以上兩種稅源推估每年可得約516億元,根據衛生福利部社會保險司「長期照顧保險規劃與重要議題」簡報(1034月)推估若實施長保制,105年總預算規模為604億元(含『現金給付』)。採稅收制則完全為『實物給付』(純提供服務),所需經費應低於此預算規模,前述兩個稅源(每年約516億元)於現階段應為恰當之額度。

雖遺贈稅為機會稅,恐較不穩定,不過,加徵該稅具有導正公平正義的意義。而加值型營業稅則每一筆消費皆被加徵,稅源穩定且稽徵成本低,相較於衛福部所提的菸品健康福利捐而言,更為穩定,且較無爭議。此外,初期以稅金支應,採補助的方式提供長照服務,仍可透過家戶財產採分階段補助模式,且較不易刺激使用需求,整體經費應較長照保險為低。

建立可長可久的長照制度,來者猶可追!
普照政策聯盟樂見透過「長照服務法」的法制化,將長照服務轉化為國家法定義務。不過,同時也憂心目前各方對於長照服務法的爭議陷入意氣之爭。微調稅制作為長照的財源最重要的意義在於,以此經費運轉長照服務法中的各項服務,特別是社區式的整合服務,讓長照服務從社區中長出來,也讓更多有意願的人投入長照服務。一旦服務與人力發展至一定程度,可再回頭討論我國長照制度的走向,是稅收制或保險制。「長保法+長服法」二合一模式已經證明為在現階段不可行,我們深切期待執政黨能以「往者不可諫,來者猶可追」自勉!
附表:長服法關於財源甲、乙兩案



9/30委員修正動議
1040112提案修正動議】

第十五條
中央主管機關為促進長照相關資源之發展、提升服務品質、效率及均衡服務資源,應設置長照服務發展基金。
    前項基金額度為新臺幣九十億元,分五年撥充編列。
    基金之來源如下:
一、政府預算撥充。 
二、菸品健康福利捐。
三、捐贈收入。
四、基金孳息收入。
五、其他收入。


中央主管機關為提供長照服務、促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效率、均衡服務資源及各項經費補助,應設置長照服務基金。
基金之來源如下:
一、依據遺產及贈與稅法第十三條及第十九條規定,加徵百分之十。
二、依據加值型及非加值型營業稅第四張第一節一般稅額計算之營業人加徵百分零點五。
三、政府預算撥充。
四、菸品健康福利捐,收入分配。
五、捐贈收入。
六、基金孳息收入。
七、其他收入。



2015年4月23日 星期四

「微調稅制作為財源」是長照唯一的出路

「微調稅制作為財源」是長照唯一的出路

普及照顧政策聯盟針對長照財源的建言20150423

台灣隨著人口老化速度加遽,國人對長照的需求日益迫切,長照制度的建立已刻不容緩。然而,目前立法院審議中的長照服務法草案,仍欠缺關鍵性的最後一塊拼圖──財源!行政院規劃採取「長照服務法+長照保險法」:以長服法處理長照的服務與人力,以長照保險提供長照服務的財源。然而,長照保險法草案目前仍卡在行政院,卡住的原因其實也是「錢」的問題,長保法原訂2016年開辦,草案中規定政府應承擔36%長保經費,2016年為217億,但國家財政困窘,行政院已確定編不出這筆經費。其次是,工商團體也無法接受雇主分攤比例。在「政府負擔不起、雇主不願多負擔、人民難以負擔高保費」的現況下,長照保險的推動已陷入僵局。而長保的僵局,其實並不特別,目前台灣已開辦的社會保險,例如:勞保、健保、國保等,都已一一出現破產危機,因此,長照是否只能有「長照保險」的唯一選項?或在缺乏人力、服務的現況中另闢蹊徑?這仍是我們應該深究的重要問題。普及照顧政策聯盟於今日(4/23)召開記者會指出,在長照服務量能不足的情況下,如果貿然開辦長照保險,勢必在短期間促使服務需求突然擴大,而服務提供卻無法隨之增加,造成「供給」與「需求」越離越遠,導致長照制度解體。為建立能永續經營,且具世代正義的長照服務體系,普照政策聯盟建議以「長服法+微調稅制作為財源」作為解套方式。

長照現況無人力、無服務、無財政負擔可能性,微調稅制是唯一的出路!
未來十年為台灣高速高齡化來臨前的關鍵時刻,台灣在2000年至2013年,平均每年僅增加約6萬老年人口,但2014年至2025年,平均每年將增加17萬老年人口(包含每年1.785歲以上之超高齡人口)。台灣是否能夠把握時機,建立健全且讓人民安心的長照服務體系,關鍵性因素在於:第一,是否能夠以社區式預防性服務延緩及減少中、重度失能人口比例,以降低服務需求量及難度。第二,能否以合理工作條件,包括合理薪資,以及降低整體老人失能程度所達成的「自在老,輕鬆顧」,召喚社區人力加入長照工作。台灣迄今已有10萬人完成照顧職訓,但2014年底僅7仟餘人從事居家服務工作,即使加上於護理之家和老人養護機構服務者,總共也只有約24千人,即是因為目前照顧工作勞動負荷過重及薪資過低;相對而言,外籍看護工卻有22萬人之多(見圖一、圖二)。


圖一:照顧服務員培訓及從事現況





圖二:現行長照人力來源比例現況


第三,能否由簡易而繁難,逐步增強全國各地社區照顧量能,發展社區整體照顧服務體系。以上三個方向,將有效協助台灣翻轉「長照一面倒靠外勞」的現況困境,建立健全的服務和人力系統。所有這些,有賴政府和社區以共同決策、協力執行的非營利方式去達成。瑞典長照學者Sundström and Johansson指出,在高齡化時代,家屬照顧應與公共照顧並存。他們語重心長地說,「政府與家庭的共同承擔可以說是團結(solidarity)的現代含意」。往後台灣社會及家庭的存續,有賴這種形式的團結。


圖三:「社區整體照顧服務」架構圖


 然而,就長照財源部分,行政院規劃中的長照保險法,政府負擔比例不低於36%105年經費規模為217億元。據悉,行政院無法籌出此預算,加上企業不願承擔提撥額,長保法因此觸礁。有鑑於此,有必要改以指定稅源的方式籌措現階段長照服務所需經費,才不至於讓我國長照制度於此關鍵時刻落入進退失據,甚至開天窗的窘境。其次,立法院預算中心104年中央政府總預算案評估報告指出,「104年度止之中央政府累計債務未償餘額為55,458億元,占前3年度GDP平均數之38.01%,雖尚在公共債務法40.6%上限內,惟政府未來可再舉債之空間已相當有限,恐難因應國家遇有重大變故之所需。」而隨著人口老化及生育率持續低靡,據國發會針對台灣103-150年人口推估報告可知,104年之後,工作人口將逐年減少,平均每年減少12萬人;反之,65歲以上老年人口則將大幅攀升,長照所需要的經費亦將隨人口老化而倍增,這對於已經捉襟見肘的國家財政,無疑是雪上加霜。因而,在此時建置長照服務體系,不僅應思考需要照顧者及被照顧的權益,同時也應兼具世代正義,適度調整稅制乃是不得不的選項,也是唯一的選項。

以加徵遺產及贈與稅、微調加值型營業稅0.5%作為長照服務的財源規劃!
(一)遺產及贈與稅降稅過鉅,有違公平正義,適度調整有助於抒解社會不滿。
2009年遺產及贈與稅由最高邊際稅率50%,降至單一稅率10%。當時財政部主張,調降遺贈稅有助於台商資金回流、擴大稅基,而「提昇納稅依從度及資本運用效率」。然而,大幅調降稅率之後,回流的資金並未用於生產性的投資,而是大舉投入房地產,數年間台灣房市飆漲,讓人民苦不堪言,特別是年輕世代。此外,遺產稅及贈與稅為高所得者方可能被課徵稅目,屬於「富人稅」的性質,遺產稅及贈與稅加徵百分之十撥充長照基金,有助於實現社會公平,符合當今舉世各國提高富人稅之趨勢。
其次,2009年遺產及贈與稅修正,同時提高免稅額,由700萬提高為1200萬,一般人遺產受扣稅的可能性已大為降低。根據財政部統計,徵稅案件約為3%,亦即,97%遺產稅申報案件為免徵遺產稅,可見遺產稅是極少數人的富人稅。

年度
遺產稅申報案件
徵稅案件
徵稅比例
100
110,214
3440
3.1%
101
123,854
4040
3.2
102
124,979
4837
3.8%
資料來源:財政部財政統計年報
(二)微調加值型營業稅(消費稅),提供穩定長照財源,對民眾負擔影響有限。
指定加值型營業稅作為長照的財源,主要原因有二:一是我國現行營業稅稅率相較於世界其他國家均屬偏低。例如其中一般稅額營業人稅率僅5%,低於鄰近各國營業稅(日本8%,韓國10%,新加坡7%),更遠低於OECD國家的平均消費稅率(2012年平均18.7%);二是加徵加值型營業稅稽徵成本較低,且稅源穩定。因此,雖一般認為調漲加值型營業稅可能引起物價上漲,然普及照顧政策聯盟主張,由於人口老化長照需求孔急,且國家財政困窘,加值型營業稅微調0.5%對物價影響應相當有限。

()繳長保費比加值型營業稅加徵0.5%負擔還要重!
依據衛福部的規劃,長保費約為健保費的1/5。因此推估調漲加值型營業稅與繳交長保保費對一般民眾的負擔。就加值型營業稅調漲0.5%之後,以主計總處可支配所得五分位以及消費支出等資料作為推估的依據,一般民眾,即中間組(第三級),每戶每年可支配所得823,937元,加值型營業稅調漲0.5%之後,全年負擔增加3,408元。如果開徵長照保險,一對夫妻若育有一名未成年子女,長保費每年約負擔4,188元,較調整加值型營業稅模式多780元;而若育有二名未成年子女,則長保費每年約5,472元,差距增加至2,064元。
從推估數據可見,對於一般民眾而言,開辦長照保險的保費負擔,反而高於調整加值型營業稅。更有甚者,對於子女數越多的家庭,如採用長照保險制度,負擔將越重。此外,依據衛福部的規劃,長照保險保費計算將依照健保的規定,因此,除了一般的保費之外,同時規劃有補充保費。如此一來,長照保險的保險費將遠高於上述的費用,同時全民健保目前被批評的制度不公平之處,將複製至長照保險當中,使得新上路的制度難以避免不公平正義的爭議。因此,採加徵加值型營業稅0.5%作為長照財源,應較具可行性及社會公平性。

(四)加徵遺贈稅10%以及0.5%加值型營業稅,足夠建置完整的長照服務體系嗎?
依目前的規劃推估兩類指定稅源的規模,我國營業稅一般稅額(加值型營業稅),過去三年分別為20112,812億元,20122,791億元,20133,002億元。而遺產及贈與稅自2009129修正以來,於20092013年間,平均每年扣除特殊個案之每年稅收,為246.6億元。據此推估,加值型營業稅調升0.5%約可多出270億至300億元稅收,而遺產及贈與稅由現行的單一稅率10%,調高至20%,增加之10%每年可增加約246億元。以上兩種稅源推估每年可得約516億元,根據衛生福利部社會保險司「長期照顧保險規劃與重要議題」簡報(1034月)推估若實施長保制,105年總預算規模為604億元(含『現金給付』)。採稅收制則完全為『實物給付』(純提供服務),所需經費應低於此預算規模,前述兩個稅源(每年約516億元)於現階段應為恰當之額度。

結論:我們要有財源規劃的長照服務法!
目前國家財政窘迫已是不爭的事實,窮到了連行政院自己規劃的長保政府負擔也編列不出來!如果僅僅是通過沒有財源規劃的長照服務法,人民能夠得到的,充其量也就是目前的殘補式、片段式服務,完全無法因應高齡化社會的需求,也不足以承擔起國家的照顧責任。而長照保險建立在健保的保費計算基礎上,對一般受薪階級而言,負擔沉重且不公平。其次,沒有財源規劃的長服法,僅僅是一個框架,不僅無法改變現況,又無法促進長照服務發展,完全沒有前瞻性可言。
普及照顧政策聯盟呼籲,一個負責任的長照制度應該顧及現況與未來,並且體現社會之公平正義,為今之計,應從微調稅制著手,規劃充足財源,改變長照的體質,讓服務、人力長出來,才是解決問題的正確方法!


普及照護政策聯盟由以下團體組成:
老人福利推動聯盟
台灣婦女全國聯合會
台灣女人連線
婦女新知基金會
台灣勞工陣線
居家服務策略聯盟
彭婉如文教基金會