2015年5月18日 星期一

新通過的長服法應儘速修法,內建穩定財源

新通過的長服法應儘速修法,內建穩定財源

普及照顧政策聯盟針對立院通過無財源規劃的長服法之聲明20150515


立法院在今日(5/15)以強硬表決之方式,三讀通過無財源規劃的長期照顧服務法。普及照顧政策聯盟對此不負責任的立法行為感到非常遺憾,同時對於台灣長照的未來十分憂心。

我國的長照制度,自2008年辦理「長照十年計畫」至今,皆由行政院採核定計畫的方式進行,簡言之,即是以「核定計畫+收」的方式辦理長照服務。然而,長照十年計畫屢有預算常編列不足,動用第二預備金的情況,加上政府財務困窘,預算規模有限(104年預算數為48.67,已是預算最高之一年),長照服務始終無法普及,以致個別家庭遇有長照需求只能自立救濟。

民間團體原本期望,透過長照服務法的制訂,能將預算不足、服務無法普及以及缺乏社區式服務的現況,財源、服務、人力一次到位予以解決。然而,本次三讀通過的長服法,除了老人福利法、身心障礙者權益保障法、護理人員法等法規整合與機構、人員資格管理之外,並未指定財源,令人遺憾。普照聯盟指出,這樣的長服法,不僅如同二手拼裝車,而且沒有汽油開不動,可知無法解決民眾現在遭遇的長照困境。

至於本次爭議焦點的第15條規定,雖將基金規模由原本的590億元,增加至120億元,平均每年僅24億元,相較於衛福部推估的長照經費(一年至少600億元),到底能有什麼作用,令人十分懷疑。對民眾而言,最需要的是提高居家照顧的時數,以及改善照顧員的勞動條件,亦即調整服務費用等相關補助──這些都無著落。整個長照服務本身所需要的經費,最終還是只能回到公務預算,而在國家財政困窘、國債爆表的情況下,能擠出多少經費用於長照,政府、立委都沒有保證,民眾恐怕只能繼續自力救濟!

但這不意味應於此時推出長保法。如果在嚴重欠缺服務與人力的現況下,勉強端出長保法,必然導致一方面人民擠領「現金給付」,另一方面護理之家等醫療照護機構(依據新法將劃歸長照體系)藉機把長保當提款機,以致大大推高整體經費規模,並使整套體系落入「無服務→領現金→服務發展不出來→一直領現金」+「護理之家等醫療照護機構藉長照給付+健保給付進行無效醫療」的惡性循環不僅將重蹈德國長保制度的覆轍(德國長保於1995年上路,由於欠缺服務而設計了「現金給付」的項目,導致二十年來領現金者的比例始終高達八成!成為德國社會長程發展的一項瓶頸),而且可預見將一併拖垮我國的全民健保,違反永續社會與世代正義原則,使年輕人所預見的「長保將是另一個錢坑」噩夢成真。

有鑑於此,普及照顧政策聯盟不斷提醒,現階段我國長照的唯一出路是「以微調稅制籌措財源」。然而,今日表決的結果顯示,多數立法委員,以及主管機關衛福部,選擇對長照財源困境視而不見!

儘管如此,普及照顧聯盟仍然懷抱希望,在此呼籲國人、立院及政院主管機關理解:現階段不適合逕行實施長照保險,國人應體認以「微調稅制」公平分擔長照經費與加速建置長照服務的必要性,立院與政院則應儘速修法,將充足、穩定的長照服務財源內建於長服法條文中。



普及照護政策聯盟由以下團體組成:
老人福利推動聯盟
台灣婦女團體全國聯合會
台灣女人連線
婦女新知基金會
台灣勞工陣線
居家服務策略聯盟
彭婉如文教基金會

2015年5月13日 星期三

長服法畫餅充飢,長照變「無照」

長服法畫餅充飢,長照變「無照」
普及照顧政策聯盟針對長照財源的建言20150512

針對長照制度,行政院採取「長保法+長服法」二合一設計,但長保法千呼萬喚出不來,執政黨轉而強求單單通過長服法,以向社會交代。日前朝野兩大黨針對長照服務法(下稱「長服法」)立法進度延滯,競相指責。根據媒體報導,執政黨已對外表示,今日(5/12)如協商未果,則將於15日進行表決。普及照顧政策聯盟主張,我國長照面臨嚴重欠缺人力與服務的窘境,亟待國家建立周全制度,唯有先規畫穩定的財源規劃,才可能解決目前的困境,進而發展充分的服務量能,以因應幾年後嚴峻的高齡化浪潮。
然而,目前立院朝野兩黨以及主管機關衛福部,不斷將焦點放在政黨間政治惡鬥,或誰卡誰,或者僅僅是為「起碼可交待」的政績而求儘速通過,都已經模糊掉爭議的重點,即:政院版長服法草案欠缺充分、穩定的財源規劃,將使台灣陷入「長照變無照」的窘境

「長保法+長服法」難兄難弟,進退維谷
行政院規劃採取「長照服務法+長照保險法」二合一設計:以長服法處理長照的服務與人力,以長照保險提供長照服務的財源。兩者缺一不可。然而,政院多年來的努力證明,此二合一模式是錯誤的設計。
長照保險法草案目前仍卡在行政院。卡住的原因其實也是「錢」的問題,長保法原訂2016年開辦,草案中規定政府應承擔36%長保經費,2016年為217億,但國家財政困窘,行政院已確定編不出這筆經費。不僅如此,財政部於四月初立法院衛環委員會針對長照保險的專案報告中,針對衛福部關於長照保險規劃,包括政府負擔下限、家屬支持性服務、安全準備下限及長照保險保費計收方式等多有批評,並直指衛福部將長保與健保一致作法「並未妥適」。其次是,工商團體也無法接受雇主六成的分攤比例。在「政府負擔不起、雇主不願多負擔、人民難以負擔高保費」的現況下,長照保險的推動僵局難解。
從服務的一面來看,一樣困難重重。「十年長照」政策實施七年以來,一共培訓了10萬名照顧服務員,其中僅有2萬人從事照顧服務,其餘八成流失不知去向;相對而言,以照顧失能者名義聘僱的外籍看護工,則達22萬人之多。這顯示長照系統嚴重欠缺服務。
由於欠缺服務,政院版長保規畫無法效法效果較優的日、韓制度,而只得採取德國模式,規劃提供「現金給付」,以發放少量現金的方式因應向隅者的需求。可以預知,一方面這些領現金的失能者,並無法買到所需的服務,另一方面,將使我國長照步入德國模式的覆轍,使服務量能始終發展不出來(德國長保自1985年上路以來,領取現金的人數始終在八成上下!)
「長保法」與「長服法」這對難兄難弟,負責籌錢的長保法自己卡在錢關出不來!而即使出得來,也將陷長照制度於不義,讓服務發展不出來!由此可見「長保法+長服法」的設計,在現況下是行不通的。

缺財源的長服法,將使長照變「無照」
    我國的長照制度,自開辦至今,皆由行政院採核定計畫的方式進行,除早期的試辦計畫外,目前則有長照十年計畫以及長照服務網計畫。然而,為什麼至今長照仍陷入欠人力、欠服務的困境?除政策執行的問題外,預算不足是很重要的因素。長照十年開辦至今,幾乎年年預算編列不足,必須動用第二預備金,而近兩年是預算編列最高的年度,預算也不過40餘億,形成長照制度發展的致命瓶頸。
   針對此困境,政院原本希望以長保法籌措充足財源。如今長保法難產,千呼萬喚出不來,執政黨宣稱將於周五單就長服法逕行表決。
    如此一來,長照經費將僅剩長服法第15條所規定的長照發展基金。此基金規模為90億元,為期僅5年,其目的在於「促進長照相關資源之發展」。至於此90億元基金的財源,主要為菸品健康福利捐。此財源規劃不僅不穩定,更凸顯了政府在長照的建置上只能靠民眾「不戒煙」,十分荒謬。
缺了難兄長保法的難弟長服法,僅有區區90億元、為期5年的長照發展基金,且用途並不包括提供照顧服務所需的經費(後者規畫由長保法涵蓋),額度遠低於目前嚴重不足的每年40億元,可知將使我國長照空轉,變成「無照」!

長服法內建財源,才是負責任的作法
預算法第九十一條規定,法律案大幅增加歲出者,應指明彌補資金之來源,必要時,並應同時提案修正其他法律。
這條法律的精神值得國人深思。它指示一項基本法則:法律或政策設計,應將人民需求和國家資源做平衡考量,務求做到縝密周全、環環相扣,才能可長可久。可惜政界長久習於濫開芭樂票,以致讓國政長期陷入空轉。
長照所需要經費龐大,無疑應屬「大幅增加歲出」之法律案,自應同時指明資金來源,並同步進行必要的修法。如前所述,已知長保法在短、中期內並無可行性,本聯盟集思廣益,認為陳節如委員所提長服法草案第十五條版本為現階段的可行策略。茲說明如下:

(一)遺產及贈與稅降稅過鉅,有違公平正義,適度調整有助於抒解社會不滿。
2009年遺產及贈與稅由最高邊際稅率50%,降至單一稅率10%。當時財政部主張,調降遺贈稅有助於台商資金回流、擴大稅基,而「提昇納稅依從度及資本運用效率」。然而,大幅調降稅率之後,回流的資金並未用於生產性的投資,而是大舉投入房地產,數年間台灣房市飆漲,讓人民苦不堪言,特別是年輕世代。此外,遺產稅及贈與稅為高所得者方可能被課徵稅目,屬於「富人稅」的性質,遺產稅及贈與稅加徵百分之十撥充長照基金,有助於實現社會公平,符合當今舉世各國提高富人稅之趨勢。
其次,2009年遺產及贈與稅修正,同時提高免稅額,由700萬提高為1200萬,一般人遺產受扣稅的可能性已大為降低。根據財政部統計,徵稅案件約為3%,亦即,97%遺產稅申報案件為免徵遺產稅,可見遺產稅是極少數人的富人稅。

年度
遺產稅申報案件
徵稅案件
徵稅比例
100
110,214
3440
3.1%
101
123,854
4040
3.2
102
124,979
4837
3.8%
資料來源:財政部財政統計年報

(二)微調加值型營業稅(消費稅),提供穩定長照財源,對民眾負擔影響有限。
指定加值型營業稅作為長照的財源,主要原因有二:一是我國現行營業稅稅率相較於世界其他國家均屬偏低。例如其中一般稅額營業人稅率僅5%,低於鄰近各國營業稅(日本8%,韓國10%,新加坡7%),更遠低於OECD國家的平均消費稅率(2012年平均18.7%);二是加徵加值型營業稅稽徵成本較低,且稅源穩定。因此,雖一般認為調漲加值型營業稅可能引起物價上漲,然普及照顧政策聯盟主張,由於人口老化長照需求孔急,且國家財政困窘,加值型營業稅微調0.5%對物價影響應相當有限。


()加值型營業稅加徵0.5%,民眾低於繳長保費
依據衛福部的規劃,長保費約為健保費的1/5。因此推估調漲加值型營業稅與繳交長保保費對一般民眾的負擔。就加值型營業稅調漲0.5%之後,以主計總處可支配所得五分位以及消費支出等資料作為推估的依據,一般民眾,即中間組(第三級),每戶每年可支配所得823,937元,加值型營業稅調漲0.5%之後,全年負擔增加3,408元。如果開徵長照保險,一對夫妻若育有一名未成年子女,長保費每年約負擔4,188元,較調整加值型營業稅模式多780元;而若育有二名未成年子女,則長保費每年約5,472元,差距增加至2,064元。
從推估數據可見,對於一般民眾而言,開辦長照保險的保費負擔,反而高於調整加值型營業稅。更有甚者,對於子女數越多的家庭,如採用長照保險制度,負擔將越重。此外,依據衛福部的規劃,長照保險保費計算將依照健保的規定,因此,除了一般的保費之外,同時規劃有補充保費。如此一來,長照保險的保險費將遠高於上述的費用,同時全民健保目前被批評的制度不公平之處,將複製至長照保險當中,使得新上路的制度難以避免不公平正義的爭議。因此,採加徵加值型營業稅0.5%作為長照財源,應較具可行性及社會公平性。

(四)加徵遺贈稅10%以及0.5%加值型營業稅,財源穩定嗎?足夠建置長照服務體系嗎?
依目前的規劃推估兩類指定稅源的規模,我國營業稅一般稅額(加值型營業稅),過去三年分別為20112,812億元,20122,791億元,20133,002億元。而遺產及贈與稅自2009129修正以來,於20092013年間,平均每年扣除特殊個案之每年稅收,為246.6億元。據此推估,加值型營業稅調升0.5%約可多出270億至300億元稅收,而遺產及贈與稅由現行的單一稅率10%,調高至20%,增加之10%每年可增加約246億元。以上兩種稅源推估每年可得約516億元,根據衛生福利部社會保險司「長期照顧保險規劃與重要議題」簡報(1034月)推估若實施長保制,105年總預算規模為604億元(含『現金給付』)。採稅收制則完全為『實物給付』(純提供服務),所需經費應低於此預算規模,前述兩個稅源(每年約516億元)於現階段應為恰當之額度。

雖遺贈稅為機會稅,恐較不穩定,不過,加徵該稅具有導正公平正義的意義。而加值型營業稅則每一筆消費皆被加徵,稅源穩定且稽徵成本低,相較於衛福部所提的菸品健康福利捐而言,更為穩定,且較無爭議。此外,初期以稅金支應,採補助的方式提供長照服務,仍可透過家戶財產採分階段補助模式,且較不易刺激使用需求,整體經費應較長照保險為低。

建立可長可久的長照制度,來者猶可追!
普照政策聯盟樂見透過「長照服務法」的法制化,將長照服務轉化為國家法定義務。不過,同時也憂心目前各方對於長照服務法的爭議陷入意氣之爭。微調稅制作為長照的財源最重要的意義在於,以此經費運轉長照服務法中的各項服務,特別是社區式的整合服務,讓長照服務從社區中長出來,也讓更多有意願的人投入長照服務。一旦服務與人力發展至一定程度,可再回頭討論我國長照制度的走向,是稅收制或保險制。「長保法+長服法」二合一模式已經證明為在現階段不可行,我們深切期待執政黨能以「往者不可諫,來者猶可追」自勉!
附表:長服法關於財源甲、乙兩案



9/30委員修正動議
1040112提案修正動議】

第十五條
中央主管機關為促進長照相關資源之發展、提升服務品質、效率及均衡服務資源,應設置長照服務發展基金。
    前項基金額度為新臺幣九十億元,分五年撥充編列。
    基金之來源如下:
一、政府預算撥充。 
二、菸品健康福利捐。
三、捐贈收入。
四、基金孳息收入。
五、其他收入。


中央主管機關為提供長照服務、促進長照相關資源之發展、提升服務品質與效率、均衡服務資源及各項經費補助,應設置長照服務基金。
基金之來源如下:
一、依據遺產及贈與稅法第十三條及第十九條規定,加徵百分之十。
二、依據加值型及非加值型營業稅第四張第一節一般稅額計算之營業人加徵百分零點五。
三、政府預算撥充。
四、菸品健康福利捐,收入分配。
五、捐贈收入。
六、基金孳息收入。
七、其他收入。